El proceso de formalización minera extraordinaria se inicia el 19 de abril del 2012 con el Decreto Legislativo 1105. Desde entonces a la fecha han transcurrido once años, luego de los cuales de acuerdo con el Ministerio de Energía y Minas se registran a la fecha 1,855 mineros formalizados de un universo de 87,384 inscritos en el proceso de formalización, poco más del 2% del total. Es decir, son 169 formalizados por año, se necesitarían más de 500 años para formalizar a todos los inscritos. De acuerdo con la Ley 31388 de diciembre de 2021, última ley de ampliación de la formalización, faltan escasamente 18 meses para la culminación del proceso en diciembre de 2024. Aun superando el promedio anual de formalizaciones, al final del proceso no se llegaría siquiera a los 2,500 formalizados.
Los magros resultados previsibles a diciembre del 2024 se deben a la falta de visión y conocimiento del sector, a la falta de filtros en la admisión de registrados, y además de que ingresaron quienes no realizaban actividad minera, lo cual quedó demostrado al requerimiento general de presentación de estudio ambiental (IGAFOM). La declaración de producción ante el MINEM, a la fecha sólo ha sido cumplida por 16,618 de los inscritos. No se distinguió entre trabajadores y empleadores informales, todos ingresaron a un mismo registro. El trabajador informal toma diferentes nombres y responsabilidades, puede ser cachorrero, pallaquera, waichulero, chichiquero, campañista, gananciero, etc. El empleador también toma diferentes denominaciones, pero es quien dirige la labor minera, la diferencia entre uno y otro es evidente.
El proceso no funcionó también por la implantación del RUC y la factura como único comprobante de pago, en un ámbito eminentemente rural en el cual la mayoría de los mineros no cuentan con educación secundaria. No existe una labor de mediación con los titulares de concesiones mineras, lo que deriva en falta de acuerdos y que el informal continúe en actividad y el titular de la concesión no realice explotación. La falta de gestión de los funcionarios que no previeron la escasa formalización y para virar de estrategia es otra de las causas, junto a la escasez de recursos humanos y económicos en las regiones con recarga de expedientes sin evaluar.
Las consecuencias de esta formalización fallida son: la estigmatización del minero como un sujeto que contamina no paga impuestos y avasalla concesiones mineras. El precio de la onza de oro a cerca de 2,000 dólares convierte cada vez más su explotación en una opción irresistible en zonas alejadas generalmente altoandinas; esa producción se traduce al final en un desbalance anual de cerca de 50 toneladas de oro (más de once mil millones de soles) entre la producción declarada al MINEM y la información de exportación que reporta la SUNAT.
También se advierte el mal uso del registro de formalización (por ejemplo, factura quien no tiene operación minera); los trámites en SUCAMEC para la adquisición de explosivos son un drama, la gran mayoría adquiere el insumo en el mercado negro; y lo propio ocurre con el mercurio a cargo del Registro de Bienes Fiscalizados de la SUNAT. Una comercialización de oro que, por falta de requisitos claros en la compra, genera más ilegalidad, puesto que se opta por dudosos compradores que no exigen documentos y luego insertan el mineral en las operaciones de exportación nacional y el contrabando a Bolivia. El minero formal padece de las mismas carencias y la desconfianza de los bancos, que cierran cuentas o se niegan a abrirlas.
El camino para seguir después del 2024 implicará impulsar al minero que avanzó con el cumplimiento de sus requisitos, habrá que diferenciar entre los trabajadores informales y el empleador operador de la labor minera; optar por liquidación de compra o factura como comprobantes de pago por la venta del mineral. Asimismo, requerirá una ley que garantice la seguridad jurídica y la promoción y fomento de la actividad; que facilite y promueva los permisos de explosivos, mercurio y combustibles como insumos de la operación minera. Y una autoridad administrativa que vele por toda la minería a pequeña escala, incluyendo a los formales; actualmente el MINEM sólo cuenta con una dirección encargada sólo de formalizar y no del formalizado. Finalmente se necesitará encauzar la comercialización de minerales, incluyendo la inclusión financiera; así como alternativas para el acceso a las concesiones mineras; y, por supuesto garantizar los asuntos ambientales y de seguridad y salud de los trabajadores. En suma, una formalización práctica y no teórica.
JOSÉ FARFÁN ESTRADA. Abogado, especialista en asuntos minero.
